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国外基层治理的经验及特点

  • 发布时间:2017-11-06
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  美国

  建立基层政府服务质量评估体系,将评估结果与政绩挂钩,有利于提高基层政府的服务质量,保证政府的服务者角色的顺利定位。

  美国于1987年就设立了“马尔科姆·波多里奇国家质量奖”,分为企业、健康卫生和教育机构三类,每年度在每个领域颁发三个奖项。其核心价值观“包括:(1)前瞻性的领导;(2)顾客驱动的卓越;(3)组织和个人的学习;(4)重视员工和合作伙伴;(5)敏捷性;(6)注重未来;(7)促进创新的管理;(8)基于事实的管理;(9)社会责任;(10)注重结果和创造价值;(11)系统的视野。从1988年至今,随着该奖项的广泛推广和应用,美国国内的相关企事业机构越来越重视质量的提高,形成了以该标准为核心的一套质量管理模式——卓越绩效管理模式。

  美国的基层政府也很注重信息化的建设,根据自身情况,通过电子政务和信息化建设,让当地居民感到政府提供的服务方便有效。其信息化建设不仅观念超前,并有系统性的长远计划,比如伊利诺伊州Elgin市,政府每五年就会做一次政府信息系统建设应用计划。同时,政府各部门之间沟通配合默契,在网上协调服务,一方面为居民减少了许多需要到政府部门上班办事的麻烦,同时也避免了各部门多头重复工作浪费人力资源。

  美国的基层政府架构形式多样,职能具体明晰。基层政府直接面对居民群众,承担着基层社会管理的全部事务。众多“专用区”政府(组织)是发挥有限目的政府功能的地方政府组织单位,负责对辖区居民提供一种或少数几种相关的公共服务。美国庞大数量的基层政府与基层政府组织,既覆盖了地理区域,更覆盖了经济社会管理的方方面面,是“基层多政府,管理全社会”。其职能分工明晰,各自独立运行,互不干涉参与。

  从实地考察情况看,所有的镇、村、学区政府和“专用区”政府(组织)所提出的工作目标,就是立足于为辖区居民提供最好的公共服务产品,充分发扬民主,听取大多数居民对辖区各项管理事务的要求与建议。只要是多数人要求做的事情,政府必须努力去做,否则就会受到居民的弹劾。因此,基层政府许多重大决策要进行公民投票表决,对于多数人同意的事项,少数人必须无条件接受,抗拒就要受到强行制裁。

  美国基层政府都有独立财政事务权,尤其是根据辖区社会建设与管理所需的经费预算,向辖区居民收取可承受的税收费用,而对于居民不能承受的可以依据州政府的有关法律,发行地方政府债券。征收税费交给地方基层政府,由基层政府和“专用区”政府(组织)统一使用,任何公民都不得违抗。可见美国很多地方公务服务并不是由联邦政府和州、郡政府承担的,因此也就出现了不同地区公共服务明显的差异。富人因拥有更多的财产,占有了较多份额的社会资源,理应为社会多提供公共服务买单,多缴纳财产税费,这也是社会公平的体现。

 

  日本

  日本是一个高度集权的单一制国家,在市、町、村中,市属于城市性质的基层政权,而町与村都属于农村基层政权组织,其中町与村相比较,更加具有城市的色彩,但在人口规模、中心城市主户占整个城市人口的比例、工商业规模、城市硬件条件等指标上与市有很大差别。町、村的设置条件由各都、道、府、县自行确定,因而各地的标准各异。日本基层政府中町的数量最多,其性质相当于我国的镇。町的设置一般以人口5000人以上、工商业人口占60%以上为标准。村的设置不受条件限制,但并不属于自然村落,而是行政村。

  在组织结构上,日本的基层政府基本上实行议行分离制度。以町村为例,町村长由全体居民直接选举产生。町村长处于权力中心的位置。其议事和权力机关由町村议会组成,下设各种委员会作为行使职权的机构。议员和议长、副议长由居民直接选举产生,任期4年;执行机关是由居民直接选举产生的町、村长以及各种执行委员会组成,町、村长任期4年。从町村与町村议会的关系看,两者之间存在一定的分权与制衡关系。

  日本基层政府自治受到上级或中央的制约。日本的地方政府自治实行议行分离制,但是,地方自治在理论与实践上存在着一定的落差,被日本学者称为 “三分自治,七分集权”。随着市町村的合并,国家采用的财政控制手段的日趋成熟,地方政府处理的大量事务都是受国家委托。例如,町村长既对町村事务负重要责任,也执行国家和其他公共全体委托的的事务,町村长往往具有双重地位,这一地位确保了中央或上级政府对基层的指挥和监督;在立法上,町村不得违反都、道、府、县条例而处理事务或者立法,当都、道、府、县知事认为下辖的町村长违反法令或执行法令不力,可以以书面形式指责,限期改正,否则,町村长有可能被撤换或者被告上法庭;在财政上,国家以税收或转移支付等方式控制地方,由此许多基层政府的收入70%左右来自国家的财政支持,由于在财源上长期依赖中央政府,近年来,日本基层政府债务一直持上升状态。

  日本法律规定,市町村的政府官员必须严守政治中立,严格依法办事,否则将会受到法律制裁。同时法律也规定,市町村的选举委员会、人事委员会等机构不能有政党垄断的现象,任何政党或团体参与这些机构的成员不能超过1名,其目的是保持这些组织在政治上的独立性、公正性。

  在日本,集落与町内会等非政府群众自治性组织发挥着重要的作用。集落是日本农村的古老组织,相当于中国的自然村,在市、町、村的不断合并过程中,随着管辖人口与地域的扩大,町村难以把大量的工作直接贯彻到居民中间,集落得到了复兴,履行乡村居民群众自治的组织功能。而町内会、自治会则是城镇居民的组织。目前,日本全国大约有28万个町内会和自治会。集落、町内会、自治会虽然不是政权组织,与市、町、村没有上下级关系,但承担或协助基层政府从事大量社会组织与公共服务的工作,成为基层政府的得力助手。甚至,基层政府还给这些组织每年提供财政上的资助。为了加强协作、交流经验,日本有些地方还成立了町内会、自治会的联合会组织。

  日本农业协同组合(农协)对基层政府影响巨大。农业协同组合是自民党影响下全国最大的农业和农民利益团体,全国农民几乎都是它的成员。农协按照日本的行政体系建立其组织体系,有全国农协、地方农协和基层农协。基层农协大小不等,有的是一个町或村有几个农协组织,有的是几个町、村一个农协,全国3000多个市町村差不多都有农协或其支所。农协在基层非常活跃,其作用主要体现在为农民在生产上提供产、供、销一条龙服务,不仅如此,农协对基层政治影响重大,甚至影响到日本的农业政策与全国性政治。

 

  法国

  以市镇为例,法国基层政府主要由自治的单一市镇与市镇联合体组成。自治的单一市镇,作为法国革命成果之一的市镇,最早成立于1884年,是最基层的自治体,它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6年,由选民普选产生,议员人数根据居民人数而定。市镇长由市镇议会选举产生,是行政首长,但一经选举产生又不对议会负责,其任职期间市镇议会无权罢免。市镇联合体,是近年来风靡法国的新的基层政府组织形式,目前80%的法国人生活在市镇联合体。成立市镇联合体既有中央政府的因素,也有自治体自身的因素。20世纪70年代,法国所有市镇中有超过一半的市镇人口不足2000,由于人口太少,中央政府以法案形式推动市镇合并,但除少数市镇外,大多数市镇不愿合并。后来市镇之间自行联合,共同解决单个市镇无力解决的某些问题,形成了市镇联合体。

  法国基层政府强调城际关系的传统,主要来自中央集权时期贯彻国家政策的需要。这一运行方式在中央权力下放以后并没有得到根本改变。一方面市镇要联合处理许多共同事务,需要建立各种协调关系,这使得那些不愿意与其它市镇政府建立某种联系的基层政府有被边缘化的趋势;另一方面,法国中央政府与地方政府的独特关系,使任何地方政府不能不注意与上级政府或中央政府保持良好的关系,以便在财政、行政、司法等活动领域得到上级的支持。良好的城际关系或与中央政府的关系是市镇政府开展工作的前提。

  法国的参与式民主不断扩大。一方面体现在公共政策活动中,另一方面体现在民主选举中。在公共政策活动中,各市镇大量成立咨询性组织,如街道咨询委员会,更好地沟通市议会议员、居民和政府的意见。这种机制的推行,对市镇政府产生了很大影响,使基层政府必须面对居民,与地方居民处理好各种关系。2001年,法国总理诺斯潘推动出台了 “贴近基层法案”,要求30万以上人口的市镇实行参与式民主,每一个市镇都建立街道咨询委员会,加强与居民的联系与沟通。在中央政府的积极推动下,目前法国不少市镇都在实验参与式民主,重大问题由居民讨论,帮助政府科学决策。

  法国长期以来实行中央集权制,1982年后逐步转向分权。此后,地方官员的任命制逐渐被选举制取代,国家的各行政区对地方享有的事权被地方政府所承担,国家各机构负责的有关事项管理权和资金调度权逐步转交给各级政府。分权行动使得法国政府的集权程度有所降低,地方的权限有所增多,并享有一定自主权。但是,由于高度中央集权长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件,中央政府仍会通过行政、财政、技术等手段对市镇政府进行监督,如规定市镇议会只能决定1/4的教育事业投资等等。这些制约性规定,有些是传统的中央权力保留下来的,有些则是改革新添的内容。对市镇联合体,中央政府为此还制定一套考核指标体系,每年评估市镇有多少职责交给了联合体去执行以及执行的成效如何。如果市镇联合体连续5年达不到指标要求,联合体就要被宣布取消。

  公共服务的观念影响了法国基层政府的治理模式。与其它欧洲国家相比,法国更认同公共服务的观念。其公共服务观念涵盖英、美等国的“公共管理”与“公共服务”的有关内容,但不是后者的简单综合, 它不仅有确切的法律含义,也有意识形态的内容。从意识形态上讲,它是从宣扬以 “公共权力”为核心转变过来的一种新的政府理念,强调公民的公共利益,强调公平与效率的平衡。受这一观念的影响,市镇政府既在提供公共服务中发挥核心作用,同时也强调“在国家政权保护下”并不意味着就是“由国家管理”。为了提高效率,社会与文化服务委托给民间机构代理或政府垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让,通过市场机制实行合同出租,进而改善公共服务的质量。因此,各类不同性质的机构如公立医院、学校、私立学校和大量社会保健活动协会等,共同接受政府的资助为大众利益服务。法国基层政府治理体现了他们在竞争和公共服务之间寻找持久平衡点,即追求他们的“善政”目标。受“公共服务”观念的影响,普通公民并不反对政府干预,只希望集权和专断的模式能够更加灵活一些,希望政府服务更透明、协商、下放权力和消除壁垒,希望有更多的社会活动家参与公共服务、承担社会责任。

 

  德国

  德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级:联邦级、州级(16个)和地方级(8000多个)。在德国,1120万居民的巴伐利亚州有2056个市镇,250万居民的布莱登伯格州有1700个市镇,600万居民的汉森州有426个市镇,46万居民的撒克斯尼亚州有968个市镇,760万居民的莱登撒克逊州有1031个市镇,而350万居民的柏林本身也是一个市镇。北莱茵-威斯特法伦州共有396个市镇,其规模也是各异,其中有30个人口超过10万人,最大的是科伦市,人口达100万,小的市镇人口只有几千。

  乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位,而是组成县的自治团体。德国基本法规定,在州、县(市)和乡(镇)中必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡(镇)一级可由乡(镇)民大会代替之。由于多种原因,德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看,大体上有四种类型的乡镇自治组织体制:一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长,选举或任命乡镇总监;乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长,具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,控制一些乡镇事务;选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席,同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会,乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长;乡镇长既是乡镇议会的主席,又是乡镇行政的首脑,既领导乡镇议会,又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是:选民选举乡镇议会;由议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长并监督行政工作;乡镇长只是乡镇行政事务的首脑,并不是乡镇议会的领导人,只负责乡镇行政事务,不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作,由于德国是一个联邦制国家,全国没有统一规定,据北莱因-威斯特法伦州内政部的介绍,该州是每年选举一次市镇议会的议员,各市镇议会议员的规模在-人之间(除波恩市名外),市镇议会一般每月开会一次,或每年至少召开次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责,市镇长还有几个助理,大城市的市长还有-个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的,工作很累、很辛苦,所以,他们现在讨论像波恩这样的大城市,市议会的议员能否实行专职。

  虽然联邦基本法第条专门规定:“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则,没有具体的规定,具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是,一方面,各州的法律规定为市镇行使自治职权,提供了一个具体的依据,同时,又由于各州立法不同,从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵-威斯特法伦州,该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域承担职责,进行活动,像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。

  德国市镇财政收入的来源有以下几条途径:一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金,州政府再将其中的一部分给市镇政府;二是市镇政府与州政府分享税收。各市镇分享的数量因纳税人的多少而不同,总体上,纳税人交纳到州政府各种税款的要回到纳税人所在的市镇,被市镇政府分享;三是市镇自行征收的税。各州的法律规定,市镇可以向市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居所税、狩猎税,等等。对于市镇的征税,市民不能进行诉讼,当然,市镇征税的底线,是不能让当地居民破产。四是借债;五是出租房屋、土地等收入;六是社会捐款。(彭涛)

                                                 (根据网络资源综合编写)