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关于政府购买服务改革工作的思考与建议

  • 发布时间:2017-11-15
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  • 作者:暂无
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  当前我国经济发展进入速度放缓、各项改革进入深水区的阶段,如何做好政府购买服务这项工作,对于我国经济社会持续良好发展、转变政府职能、提高治理能力具有重要意义。

  一、政府购买服务是为了更好履行公共服务职能

  政府购买服务的目的是为了转变政府职能,改变直接参与市场竞争的局面,培育市场主体,增强社会有效供给,提供更加优质的公共服务,真正实现宏观调控和市场监管。

  (一)公共性和公益性的特点决定了政府必须履行公共服务的职能

  公共服务的本质特点是公共和公益,也是政府承担公共服务供给的初始责任,但并不意味着政府是直接生产者和供给者,如果政府生产和供给公共服务的成本最低与效率最优,则理应由政府承担。现实中,随着经济社会的发展,社会力量不断壮大,市场体系不断完善,公众对公共服务内容与方式等提出更高地需求,而实际的公共服务供给模式则远远落后于公众的实际需求。如何既提高政府的公共治理能力,又充分发挥市场对资源的配置作用,即是新时期政府向社会购买公共服务面临的新课题。也需要改变政府兼公共服务生产与提供于一身的运行模式,形成政府购买服务,监督管理生产者提供者,履行服务职责的局面。

  (二)我国在计划经济时代,由于政府的全能性制约了社会组织及其公共服务能力的发展,当前公共服务的公益性影响了市场主体参与竞争的积极性

  计划经济时代的政府功能完备,承担了大量社会职能,因此,目前社会存在公共服务供给能力薄弱现象,一方面是承接服务的社会组织发育不足、发展滞后。据民政部统计,截至2014年底,全国共有社会服务机构166.8万个,职工总数1251万人。在全国总人口中占比仅为0.89%,平均每百人不到1人。长期以来民政部门的前置审批政策和繁琐程序使多数社会服务机构只能以挂靠或“草根”形式存在。导致社会服务机构独立性差、功能不全、总量不足、人才不足、结构不合理、地区分布不均衡。社会服务机构的发展滞后,影响到政府大规模实施公共服务委托或外包。另一方面是参与供给公共服务的企业动力不足。为公众提供的公共服务具有公共产品性质,在公众的消费过程中具有非排它性和非竞争性的特点,这些特征决定了人们在消费这类产品时,会出现“搭便车”现象。同时,由于公共物品的个人消费数量不是确定的,价格机制不能有效发挥作用,市场竞争无法达到公共物品供给的帕累托最优。公共产品的生产供给与市场机制作用之间是反向排斥的,企业很难在非盈利的情况下主动承担公共服务产品的生产和供给,对推进公共服务社会化形成制约。

  二、政府购买社会服务必须避免出现市场化的弊端

  当前社会组织发育不足,市场机制发生失灵的条件下,政府购买社会服务必须是一个逐步推进逐渐完善的过程,且不能操之过急,反而会失去政府提供公共服务的职能,放弃监管,导致公共服务的更加不公平。社会服务大都在社会领域,如果任由经济行为或市场原则在社会领域“横行”,必将付出巨大的社会代价。我国20世纪90年代进行的医疗体制改革、教育改革,医疗领域和教育领域进行“产业化”,很快成为“暴富领域”,但却带来了无穷后患。因此,必须避免公共服务领域出现市场化后的责任缺失现象,致使出现社会不稳定等问题。

  (一)政府购买社会服务是更好履行服务职能的一种方式,目的是促进社会进步、人民和谐

  如果完全依赖市场或者完全市场化,在政府市场管理经验不足的情况下,可能会导致公共服务的质量下降,行政成本上升现象。因为政府购买社会服务多采取合同约定方式,政府与市场主体企业之间形成具有民事契约行为的合同关系,是对等的主体关系,但中国政府特别是地方政府在改革开放以来,深深地介入经济发展过程,甚至扮演着企业、公司的角色,尝试以有效率的方式最大化发挥政府职能,成为发展性政府。因此,缺乏参与市场主体竞争的动力和经验,在具体合同管理、实施过程中存在能力薄弱现象,或短期内难以提升到应有水平,存在购买的社会服务无法满足实际需求,初期难以完全靠市场解决的现象。

  (二)政府购买社会服务初期可能会出现成本上升和质量下降现象

  公共服务属于体验性产品,没有获得体验前是无法辨别质量好坏的。因此,此类产品只能在服务过程中才能体验其品质,加之政府购买的社会服务,购买方与实际消费方是分离的,政府购买,居民消费,如果政府没有得到居民对消费体验的反馈,或者信息沟通不畅,则政府无法了解服务好坏,难以判定购买效果。初期,政府购买社会服务的监督监管体系需逐步形成,处于不断完善的过程,因此难以形成科学有效的监管体系,可能出现监督不力或监管不到位情况,难以界定公共服务的品质和水平,公众一旦对服务质量发生争议,承担最终埋单责任的必然是政府。因此,在购买服务初期,由于市场主体的不健全和政府购买经验不足等原因,购买社会服务不仅不会减少政府的工作,还可能给政府提出更多、更高的要求。有些服务商为追求利润等各种因素,会造成通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润,造成投入成本不降反升。短期内政府受合同制约,难以应对服务供应商,反而会被“牵着鼻子走”。

  (三)政府购买社会服务必须加强监管,避免出现公共服务“责任真空”

  政府购买社会服务,推进服务市场化,可能会出现詹姆斯·森德奎斯特提出的“推卸责任的民营化”,导致出现政府“责任真空”。现实中,也确实存在一些政府部门借政府购买社会服务名义做“甩手掌柜”现象,有意无意推卸责任,放弃监管。不仅将公共服务推向市场化,而且将公共责任也推向市场。政府向市场购买服务,实质是公共服务的供给方式发生变化,由政府直接供给变为向市场购买,由直接服务变为间接监管。因此,不论公共服务由谁生产,政府始终履行公共服务全程监管是不可推卸的责任。因为,政府作为社会服务公共产品的提供者,责任更为重要,所受责难也会更多,提供公共产品,是一个国家理所当然的责任,政府不但要确保供给的效率水平可被接收。同时,也要确保这些公共品容易获得,公众负担得起。就比如食品价格,它在消费类通货膨胀中占据关键地位,倘若不予控制,会立即直接影响公众的日常生活承受能力。这个责任包括对生产者的公共服务成本、服务数量、服务质量、服务进度以及服务效果的严格监管。

  三、做好政府购买服务的几点建议

  政府购买公共服务为群众提供“适销对路”的公共产品,探索新的服务方式,提高公共服务水平,满足公众的公共需要,防范购买服务风险。在当前政治体制改革逐步推进、社会组织及企业发育有待完善等情况下,如何在充分行使政府职能和有效发挥市场机制之间寻找“平衡点”,当前政府及其部门有许多紧迫工作要做。

  (一)加快转变政府职能

  自2012年以来本届政府在简政放权、放管结合、优化服务方面大力改革,出台了不少有力举措,对于推进行政体制改革,转变政府职能,提高行政效能具有突出意义。但与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展的要求相比,现在政府在履行职能方面还存在不少问题,既要进一步简政放权,明确政府职能履行边界,又要最大限度减少政府对微观事务的介入,强化社会公众在社会事务运行中话语权,积极吸引社会服务组织、中介组织参与公共治理。因此,需要继续推进“放管服”改革,进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系,更好发挥市场和社会的作用,促进全要素有序自由流动,资源高效配置,市场深度融合,打造服务型政府,实现政府治理能力现代化,促进经济社会持续健康发展。

  (二)加快完善基本公共服务市场体系的建设,建立公平开放透明的市场规则,放宽和完善市场准入条件。加大简政放权力度,加快清理现有行政审批前置环节等服务事项

  形成完备的公共服务市场准入制度,允许各类市场主体依法平等进入公共服务领域,让企业、社会组织有机会成为公共服务的生产者,在提供服务过程中形成公开公平竞争局面,通过市场竞争机制提高公共服务水平。同时进一步促进社会组织、企业的发育发展,我国的公共服务供给与发达国家的最大差别是社会组织角色的缺失,目前急需发展壮大社会组织、企业。首先,必须放宽非营利社会组织准入,对非营利组织实行分类登记管理。积极推进社会组织与政府脱钩,加强社会组织诚信和自律建设,规范从业行为,承担社会责任。其次,合理明确政府和非营利组织在社会公共事务分担上的责任边界,推动政府购买服务向深度和广度发展,引导民间资本向社会服务领域流动,通过多种形式的合作吸引民间力量参与。

  (三)建立和完善社会服务的集中采购目录

  通过建立和完善采购目录,明确购买内容,进一步约束购买主体的随意性、杜绝违规现象,落实承接主体,切实推动政府向社会力量购买服务平台和机制建设,并进一步完善相关法规制度建设,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高。由于中央和地方分工协作、各有侧重履行服务职能,加之各地区实际情况不同,应各自建立不同层级的公共服务集中采购目录,将服务购买范围明晰化、具体化,形成集中采购与分散采购的运行机制。如2016年6月,四川省出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》,明确了向社会力量购买公共文化服务指导性目录。同时根据公众需求的不断变化和政府职能的不断调整,应建立采购目录的需求调查、论证和动态调整机制,将公众服务需求调查与评估纳人政府购买服务的固定流程,作为购买服务的先决环节,使政府购买的社会服务内容不断完善和水平不断提升。

  (四)加快构建政府购买服务的竞争性运行机制

  党的十八届三中全会指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用”,政府购买服务的意义正在于此。在购买服务的过程中,形成充分的市场竞争,使公共服务逐步达到价格合理、质量最优,财政资金使用效率最高。在服务购买对象上,既可以探索政府间相互购买服务,也可以在政府部门间开展购买服务的竞争;既可以向企业购买,也可以向社会组织购买;既可以向公共部门购买,也可以向市场购买。在服务购买方式上,除合同外包、采购招标等方式,也可以结合实际探索和实施其他有效的服务购买方式。在服务购买内容上,既包括居家养老服务、外来务工人员服务、青少年事务与矫正、计划生育服务等社区公益事务,也包括就业培训、社会福利与救助、禁毒、残障康复等社会治理事务。在服务购买领域上,教育科技、文化卫生、公共设施、民政与就业、劳动和社会保障、公共安全、环境保护等均可作为购买服务的领域。

  (五)加强和完善政府购买社会服务的法律体系和监督评价

  根据购买内容和方式的发展变化,完善《政府采购法》与《招标投标法》,结合修订的《预算法》,建立政府购买服务的预算管理制度。建立科学有效的监督评价体系,政府购买公共服务应始终以提供公平的社会服务为导向,以满足公众的实际需求为目标。因此服务对象广泛参与是政府购买服务监督评价的首要依据,政府主管部门加强监督,更要重视服务对象的评估,公众更享有宪法及法律规定的参与国家和社会事务管理的权利?公共服务及其服务方式变革是社会公共治理的重要组成部分,公众在享受公共服务过程中,自然有权参与决定公共服务供给过程,才能在最大程度上避免“被代表”、“被服务”等本末倒置的尴尬。同时,要引入包含专家评审委员会、专业评审机构的第三方评估机制,并借鉴发达国家的经验,建立评估评价数据库,及时、透明进行监督。这样既加强了对公共服务供给企业的有效监管,又加强了对政府及公职人员的监督。

  四、结语

  政府购买公共服务作为公共服务供给方式创新之举,在诸多国内外学者及各级政府的关注下逐步推进,而提高公共服务质量和实现公共服务均等化是取得成功的关键。正如1977年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯E·米德所说“我并不认为,单靠一种事事任由市场力量自由运行决定的自由放任政策就能促成对资源的充分有效利用”。我国现阶段推进政府向社会力量购买服务还存在法律滞后于实践、服务供给滞后于需求、预算管理体制滞后于采购实际以及集采机构缺位等现实问题。还需在建立健全政府购买服务的法律、建立和完善公共服务集中采购目录和建立竞争性为主导的服务购买体系上寻求突破,同时形成科学有效的服务评价监督体系,以保证服务质量和服务公平。政府向社会力量购买服务是一项“牵一发而动全身”的改革,通过政府监管、市场运作,实现经济资源的合理配置,提高使用效率,从而提高政府运作效率,推进社会改革和社会决策的更加透明和科学,最终实现国家治理体系和治理能力现代化。(洪太阳

                                             (摘自 《决策咨询》 2016年第5期)