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英国“开放公共服务”改革框架——以卡梅伦政府《开放公共服务白皮书》为主要分析对象

  • 发布时间:2017-11-15
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  • 作者:暂无
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  英国卡梅伦政府于2011年颁布了《开放公共服务白皮书》,对政府如何转变公共服务模式做出了整体规划,并在2011年至2014年中不断颁布配套政策与实施方案,逐步构建并完善了国家开放公共服务改革框架,取得了初步的成效。

  英国开放公共服务改革的框架

  英国开放公共服务改革以《白皮书》作为改革蓝本,对政府如何转变公共服务模式做出了整体规划,为实现公共服务现代化和开放化提供了理论基础,同时也指明了操作方向。

  (一)开放公共服务的五个原则

  《白皮书》中强调,推进公共服务现代化基于五个基本原则:(1)增加选择。在任何可能的领域增加选择的机会。(2)去中心化。权力应该最大程度地下沉到底层。(3)保证多样。公共服务应该对各种各样的提供方尽可能地开放。(4)保障公平。确保公民公平地享受高质量的公共服务。(5)接受问责。应该接受用户和纳税人对公共服务的问责。

  以上五项原则是相互联系的。对于大部分公共服务来说,选择的权力应该归还到个人和当地社区民众的手中,人们应该有权力选择他们期望的服务,并且找到最好的、最能够满足他们需求的供应商。一些人可能面临着无法接受良好公共服务的困难,政府将尽力给予弱势群体额外的帮助来保证他们能够享受到公平的服务。同时,由于选择就意味着必须保证多样的提供者,因此,政府的核心职能就是保证竞争的自由性与公平性,以确保人们可以畅通地接收所需信息来进行选择,同时也进行监督。

  (二)开放公共服务的三种类型

  为了在不同的公共服务中落实上述五项原则,政府认为目前恐怕还没有一个放之四海而皆准的政策。不同的公共服务具有不同的特点,而政策方案应该随之变化。政府以“定制”理念为基础,建立了一个较为健全的公共服务改革框架。总体来说,公共服务改革框架中包含三种不同的公共服务类型:

  1.个人服务

  个人服务,是指针对个人的、以个体使用为基础的服务,比如教育、技能培训、成人护理、育儿、家政以及个人医疗保健等。对于个人服务而言,政府会将权力下沉到使用这些服务的公民个人手中。改革公共服务的愿景之核心就是让公众有权力自己选择最为适合他们的服务,而非被动地接受别人为他们做出的选择。鼓励个人的选择与决定,相较从前的政策而言,向前迈进了一大步,然而保证其实现的关键在于有足够多的选择提供给他们。在个人服务领域提出了如下改革措施:

  第一,确保资金能够跟随个人的选择。政府充分给予公民个人选择自己所需要的社会服务的权力,并按照自己的情况来定制个人服务。通常来说,政府通过拨付个人预算的方式将选择权交给个人,个人可以通过使用

个人现金支付、支付券、税款支付、贷款、授权支付等方式直接选择并支付适合自己的公共服务,而政府则会保证资金能够跟随用户的选择,流向用户所选择的服务提供商。这种方式真正将经费的控制权力归还到公民手中。根据预算,这将转变上亿英镑的资金走向。

  第二,保证公平享有优质服务,且弱势群体应该最先获益。政府非常清楚,尽管理论上来说,每个公民都拥有平等享受社会服务的机会。但是实际上却由于收入和社会背景的不同而有很大差异,政府需要给予弱势群体更多的关注与帮助,来保证他们平等享受优质公共服务的权力。在公共服务的改革框架下,更多地开放公共服务有助于提升公共服务的平均绩效,同时也可以缩小不同社会阶层的收入差距。但是其前提是,必须认识到完全市场化的局限,并且保证在公共市场中对弱势群体予以更多的关照。因此,改革中会建立财政激励机制和监管干预机制对弱势群体予以政策倾斜,并继续通过一系列选择标准,将部分资金用于帮助弱势群体、促进社会流动、提供公平的准入,从而保证机会公平。

  第三,保证用户的知情权,并利用有效数据支持个人进行选择。在公共服务改革框架中,公开相关数据是十分必要的。改革的关键就在于保证公共服务的信息、用户满意度、各部门供应商绩效等核心数据对于公众而言是公开的,并且是可获取的。只有这样,用户才能够根据相关数据所反映的结果做出正确的个人判断与决定。同时,改革框架强调在收集相关数据时应该注意数据的适切性,即这些数据信息既应该是用户最需要的,也应该能够在合适的时间以可获得的方式呈现给用户。政府将继续努力探索如何最好地实现这些,包括如何收集绩效信息、用户满意度数据以及能够以标准化的格式采集这些信息,从而确保其可比性及清晰度。

  第四,如果用户选择未能实现,必须给予及时的补救措施。公共服务改革中将建立一种监督机制,在个人行使权力选择服务的过程中设立监督人员,他们扮演重要的角色。政府将同监督人员和其他利益相关者一同进行探索,确保监督人员覆盖了全部的公共服务部门;确保每个公民个人都可以通过相应的要求和流程从监督人员处寻求补救措施;明确监督人员执法的资源与权力;保持监督人员工作的透明度。

  2.社区服务

  社区服务,是指针对某一地区的、以集体使用为基础的服务,比如当地公共领域维护、休闲娱乐设施建设、以及社区安全。对于社区服务而言,政府会将权利下沉到社区民选议会的手中。如果公共服务被社区公众所使用,那么应该将选择公共服务的权力交还给社区,赋予人们直接参与、管理社区服务的权力,或将社区服务的拥有权转交给社区,或鼓励社区采取更加民主的管理方式。开放公共服务改革计划的重点在于给予社区居民自己管理和运营社区服务的机会,其中,将建立一系列自下而上的权力机制,给予本社区居民更多的权力机会,而这些权力曾经一度掌握在地方政府手中。在社区服务领域提出了如下改革措施:

  第一,鼓励更多的市民直接参与到社区服务中来。居民一直以来都非常渴望能够直接参与到社区服务的相关事务中来。对于那些能够让社区受益的公共服务而言,最好的办法就是分权管理,因为这样能够帮助不同的社区更有针对性地、因地制宜地选择服务。改革将保证社区在诸如拥有多少财产以及如何运营公共服务等方面拥有更大的话语权。相信如果将权力更多地归还给社区,将会吸引大量的个人参与到社区议会中。

  第二,通过社区委员会来管理社区服务。在社区层面,改革将更多地关注社区委员会,通过社区委员会来对社区层面的公共服务进行民主化管理。改革将进一步扩大并确定社区委员会管理社区服务的范围及权力,并且建立全国性的政策框架,来协助各个层面的社区委员会在社区管理中获得自主权,以便进一步扩大社区委员会对本地区的管理权限。

  目前,有些地区还未建立社区委员会,而有些地区虽已成立社区委员会,但是还未能习惯通过社区委员会对本社区进行管理,因此,各级政府应该不断探索如何提高社区委员会的能力,并以此提高纳税人对于社区公共服务的信心。

  第三,社区居民可以利用社区层面的预算来为自己的社区选择适合的服务。这能够使得一些地区把人力、物力、财力整合起来解决当地的事务或整体提高社区服务质量。利用“社区预算”选择社区服务的方式有利于联合本社区居民、社区委员会和服务供应商一起根据社区情况进行整体规划。这为支持社区组织管理社区事务提供了良好的基础。目前已经有多个地区开始尝试利用“社区预算”选择社区服务了。这将赋予社区更大的权力来使用和管理公用经费,并将其投入到社区真正需要的公共服务中来,更好地满足居民的需求。

  3.委托服务

  委托服务,是指地方和国家层面的、而非以个人和社区使用为基础的公共服务,比如税收征管、监狱、紧急医疗、工作福利等。对于委托服务而言,政府在适当的时候,将会进行公开、分散委托,以确保公共服务达到最优质量并保障其多样性。政府承诺将公共服务的管理权下沉到个人和社区手中,然而,许多服务无论是国家层面的还是地方层面的,依然需要由政府进行委托,这不仅仅是因为某些特定服务具有一定的垄断性质,比如税务、法律系统等,同时还因为有些服务无法由人们自由提供选择,

比如强制戒毒等。

  对于那些适合由政府进行委托的服务来说,“开放公共服务”改革框架同样强调一种转向,即由政府自己提供这种服务转向由政府委托多样的供应商来提供服务。这将带来诸多益处。在委托服务领域提出了如下改革措施:

  第一,政府将引入“开放委托”政策。英国政府在公共服务领域的自身定位曾经既是服务的购买者又是服务的供应商,当前政府正努力将这两种身份分离开来,并以此作为鼓励服务创新和供应多样化的基础。在某些特定领域中,政府作为委托人必须落实“开放委托”的政策,即运用开放的市场规律主导和制定委托服务,比如:在各个领域中寻找更多的能够提供公共服务的潜在供应商;在签订合同时对至少三名以上供应商进行招标;根据招标结果公开透明地支付相应的经费等。


  第二,建立严格的认证制度,保障委托双方的权益。为了支持在公共服务方面更好地进行委托和创新,开放公共服务改革框架提出对开展的委托工作进行严格的认证,委托人和供应商都需要明确地知道当前正在开展的委托项目及各个项目的绩效。改革致力于为社会公共服务建立可信的认证机构,它们可以在各个服务行业中公正公开地反映委托双方的工作情况。同时,改革正在探索在更广泛的公共领域建立独立的专家机构,或成立独立的第三方组织,来保障委托双方的权益,如果供应商认为自己在竞争某些委托服务的过程中受到了不公平的待遇,同样有权力向这些组织机构提出上诉。政府将为那些在公共服务方面做出卓著创新贡献的机构设立年度奖励,由总理和副总理选出十个在公共领域勇于创新并在

有限预算内提供了最为优质的、最能够满足用户需求的服务供应商予以嘉奖。

  第三,进行分权治理,更多地由地方政府建立委托服务。地方政府通常是最为适合建立委托的基层政府,这一级政府是社区以上能够最好地结合民主问责和规模经济的政府层级。因此,最好由地方政府,而非中央政府来建立委托服务。如果地方政府能够提出可行的与众不同的地区服务计划,中央政府也应该进行认真的考虑,这样有助于切实提高政府用于购买服务的经费的使用效率。当前,已经有许多服务交由地方政府进行决策,地方政府已经在开放公共服务领域取得了一定的成绩。公共部门应该更多地从地方政府委托成功的案例中汲取经验。

  另外,中央政府应该同更广泛的地方政府、公共部门、供应商和其他利益相关者群体一起探讨在某些服务领域分散委托权力的可能性,致力于在以下方面进一步开放地方性委托服务,其中包括客户联络、制定规划、后台交易服务、幼儿看护、商业标准化建设及环境服务等。

  第四,强化问责机制。强化问责机制有利于保障公共服务领域的开放改革取得更好的成效。一方面,政府需要建立明晰的问责机制来接受公民的问责,保证其选择的委托服务是高质量、有效率的。另一方面,供应商也需要接受用户的问责,保证其所提供的服务的质量。政府必须保证无论是在国家层面还是地区层面,委托决定和供应商的绩效表现都是公开透明和可获知的。政府需要进一步发挥问责制度的作用,加强地方议会在对供应商进行问责中的作用;同时探索供应商如何更好地邀请用户参与服务的管理。

  (三)开放公共服务的收益

  开放公共服务改革将使个人、社区和国家等各层面的利益相关者群体获益。对于个人而言,公民将拥有更多的选择以及选择的权力,特别是在他们最为关心的、最贴近生活的领域,比如教育、医疗、养老等。由于开放的市场机制,资金将会流向那些最能满足消费者切实需求的公共服务提供者。

  对于社区而言,社区管理权限将被重新归还到社区的手中,比如修建社区街道、建立休闲娱乐设施等,这些由社区居民享受的服务今后都将由社区自行做出决定。社区将会成立社区民选议会,并赋予各个教区、地区及社区议会等各级地方议会管理社区的权力。

  对于地方政府而言,中央政府将在资金和公共服务管理方面将进一步分权,给予地方政府更多的自主权来在他们所管辖的公共服务领域进行改革和创新。

  对于公共部门的工作人员来说,改革将会打破既定规则,鼓励公共部门的工作人员大胆创新,去做他们认为能够切实提高公共服务质量的尝试,给予他们更多的专业职能和相对自由的裁定权,并鼓励他们创办自己的企业,这将为公共部门员工带来新的挑战与机遇。

  对于来自各行各业、各种规模的个体供应商而言,当前的公共服务由市场机制主导,购买权力更多地转向个人、社区及委托者,这意味着他们将拥有更完善的平台和更多的机会在提供公共服务领域进行公平竞争、自主创新和规模扩张。

  综上,《白皮书》在五大原则的指导下,将公共服务分为个人服务、社区服务和委托服务三类,并针对不同类型的公共服务,提出了配套的制度和具体的实施方案。《白皮书》将公共服务的使用者、提供者和管理者三方全部纳入到公共服务的体系之中,赋予公民在更多领域的选择权和管理权,并采取切实可行的措施保障这些权力,在政治层面进行分权治理、在经济层面改革预算制度,在社会层面强化问责,这些共同构建了具有竞争性、多样性的开放公共服务改革框架。(王楠 杨银付)

                                        (摘自 《中国行政管理》2016年第3期)