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新时代城市公共安全应急管理机制研究

  • 发布时间:2018-11-08
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  • 作者:暂无
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  2017 年10 月,党的十九大报告中提出:经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代。在全新的历史方位下,我们将实现小康、全面强国、实现共同富裕,其基本的新时代特征在于我国从富到强。在实现“强”的进程中,“安全”作为人们的较低层次的需求,能够得到满足,才能从根本上提高人们的满意度,提升人们的幸福感。新时代我国城市公共安全面临着传统安全因素——军事安全和非传统安全因素——经济、信息、文化、科技和生态环境等各个方面的相互交织影响。

  面对传统安全因素的影响,十九大报告中明确要构建体现时代要求的中国特色现代作战体系。面对非传统安全因素的影响,我们要致力于“源头治理、过程管理、应急处置”全过程的应急管理机制的完善。

 

  一、理论基础:基本概念和基础理论

  (一)基本概念

  1. 城市公共安全。习总书记曾指出新时代的公共安全建设意义深远。人们对于安全需求的满足是人们存续和发展的基础,所以说城市公共安全更是一个城市经济发展与社会进步的基础条件。具体而言,城市公共安全是总体国家安全的重要组成部分,是指在城市中保护人民生命财产不受侵害、社会安定有序、政治经济良性运行的状态。新时代的城市公共安全一般包括:社会安全、事故灾难、自然灾害、公共卫生、网络安全和经济安全事件等。

  2. 应急管理机制。自2003 年发生的“非典事件”以来,我国的应急管理取得了长足的发展进步,建立了比较符合我国国情的“一案三制”,其中,应急管理机制主要指的是应急管理政府部门、社会公共组织、私营部门和非政府组织等应急管理主体,针对可能引起危机的突发事件而建立的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的一套应急管理的运作方式。然而,在新时代高度复杂、高度不确定的社会背景下,层出不穷、日新月异的突发事件给当前的应急管理机制提出了挑战,应急管理的能力和应急需求之间的差距凸显。

  (二)基础理论——新区域主义

  新区域主义理论是一条有别于“巨人型政府”( 科层制)与“多中心治理理论”( 市场)的第三条治理路径,该理论认为,解决区域问题可以通过多元政策主体之间的协商, 而不是通过科层制或市场化竞争。

  按照新区域主义的观点,目标的有效实现需要政府领导之间、政府领导与私营部门、非营利组织领导之间越来越多的相互协作;虽然每一个参与主体在区域治理中都有着自己的特殊利益,但为了实现本身的利益,他们必须愿意和其他主体共享自己的权力和资源。新区域主义特别注重社会公民的参与,注重过程而非结构,重视治理而非管理,重视网络化结构而非正式结构,重视跨部门而非单一部门,重视协作而非协调。因此,在城市公共安全治理过程中,新区域主义强调治理,讲求自愿合作,聚焦网络构建,注重过程,强调跨部门安排。

  新区域主义的主张可以为城市公共安全应急管理提供一些新的视角:以整体和系统的观点来治理社会公共安全危机,重新认识和调整中央和地方在应急管理中的结构关系,整合政府部门的结构关系,增强公众的应急能力,并鼓励其参与应急管理,扩展应急管理的参与主体,并实现不断完善应急管理行动机制的多元化,实现公共安全。

 

  二、新时代城市公共安全态势分析

  新时代我国的城市公共安全呈现出的态势总体上是稳定的,但面临的风险种类和数量却在急剧增多。一是常规的自然灾害、事故灾难、公共卫生以及社会安全事件的形势仍不乐观;二是新兴的网络安全事件、经济安全事件、恐怖袭击等激增。总体的城市公共安全态势正面临着越来越严峻的挑战。

  (一) 自然灾害

  所谓“自然灾害”,是指由于自然界的异常变化,或自然界与人类社会的矛盾运动而对人类生存发展造成的破坏或负面影响,并对人类所依存的条件和环境造成严重损害的事件。近年来,我国自然灾害呈现多发、频发态势,异常性和反复性突出,如2012 年的京津冀特大暴雨、2014 年云南鲁甸地震、2016 年的华北地区暴雨洪涝、江苏盐城龙卷风和福建泰宁重大泥石流灾害等。

  (二) 公共事故灾难

  “公共事故灾难”主要是指人们在从事生产与管理工作中,民众的生命受到严重伤害,国家、集体和个人的财产遭受巨大损失的事件。近年来,重大公共事故灾难频发。一是交通类事故占的比例比较大,我国每年发生的重大交通事故约百余起,死伤人数庞大;二是危险品爆炸事故频发,如2014年发生的“8·2” 昆山工厂爆炸事故、2015年发生的“8·12”天津滨海新区危险品仓库爆炸事故等;三是公共设施事故不断,如电梯吃人事件屡屡出现、地面塌陷风险频发等;四是环境污染严重,雾霾已成为影响公众健康的重大隐患, 据统计,2016 年,全国17 个省份均“沦陷”于雾霾天,其中较严重的河北邢台、河南郑州全年雾霾天数达到200 天左右!

  (三)公共卫生事件

  近两年来,突发公共卫生危机中影响较大的有:一是2016年发生的“山东假疫苗事件”,该事件引起了人们的恐慌;二是发生人感染H7N9 禽流感,仅2016年12月1个月就发生人感染H7N9禽流感106 例,其中死亡20人;三是艾滋病感染疫情增长迅速,据南昌市统计,截至2016年8月底,该市已有37所高校报告有艾滋病感染者135 例,其中死亡7例,全国的形势也不容乐观;四是手足口病年年迸发,根据疾控中心统计,2008-2015年,国内共报告手足口病约1380万例,平均年发病率为 14.7例/ 万人,报告重症病例约13万例,其中死亡3300多人。

  (四)社会安全事件

  社会安全事件是突然发生的,危害多数人的生命、健康和重大财产安全,产生重大社会影响的事件。当前随着改革向纵深推进,社会结构发生了深刻变化,各种利益关系错综复杂,导致社会矛盾多发,如2015年发生的“泛亚群体性事件”、2016年发生的“黑龙江龙煤职工讨薪事件”等。

 

  (五)网络风险

  通过网络危害社会公共安全的突出问题主要是网络谣言。信息化时代实现了现实问题网络化,可以说,当前的很多现实群体性事件几乎都是在网上发酵、组织、成型的。另外,由于网络的虚拟性、隐蔽性,一些别有用心的人通过网络制造谣言,而在被转发、关注的帖子中,有很多都不是真实的,如大家熟知的2012世界末日谣言、地震谣言、皮革奶粉谣言、抢盐风波谣言、转基因谣言等,特别是在涉警舆情中,几乎是逢警必炒,各种“洗澡死”“躲猫猫死”“上厕所死”等事件经常在网络上“刷屏”。当前,我国城市公共安全面临的风险类型复杂多变,而且发生频率高、威胁性强。面对这些挑战,我国目前的应急管理机制有时会显得捉襟见肘,如有的应急预案职责不明确、处置措施不具体;不少地方的应急管理力量配置缺失,机构相对薄弱;有些地方应急救援机制不健全,存在“等”“靠”现象;甚至有些地方的风险隐患排查属地责任尚未完全落实,重点区域的事故苗头时有发生。

 

  三、新时代城市公共安全应急管理机制的完善

  结合以上的态势分析及其应急管理中存在的问题,本文结合新区域主义理论,提出以下几点有关应急管理机制建设的措施:

  (一) 设计以协作为目的的多层政府组织体系

  “新区域主义”强调跨辖区、跨部门的协调合作。当前,面对突发、频发的公共安全事件,单一的政府组织已难以应对应急管理所涉及的各个方面,政府中也没有哪一个部门能够单独有效应对公共安全危机。因此,在组织结构的设置上,要构建开放的、权变的、系统的组织结构。

  1.“ 二元主体”的组织结构。当前,在我国的大部分应急管理体系的构建过程中,一般坚持的是“单中心”治理主体,即以政府为主体,而忽视了市场调节与社会参与机制的作用。在新区域主义视阈下,笔者期望构建“强政府——强社会”的模式。在这种模式中,“强政府”指强而有效的政府权威和政府能力,但并不是那种大包大揽的全能型政府。在应急管理工作中,政府权力要受到制度、法制的约束,政府行动要有合理边界。“强社会”是指社会具有相对的独立性,各种社会组织在法律范围内享有广泛的组织活动领域,积极参与应急管理工作。在“强社会”的语境下,各种社会联系与社会关系发挥着较大的协调作用。

  具体来说,以目前国家层面规划的12 个国家级城市群为例,每一个城市群在应急管理的组织结构设置上,可以在总体上建立一个跨区域的功能型政府——城市群应急管理办公室,其总部设在中心城市。城市群应急管理办公室是一个应对城市群公共安全危机的战略性伙伴关系的功能型政府,和传统的政府组织不同的是,该办公室并不是一个政权组织,并不改变当前的政府结构,而是政府行政权下的一个区域整合机构,是在城市群各个地方政府机构之上建立的组织协调机构。另外,在城市群应急管理办公室的主体构成上,其主体应包括市政府、企业、非营利组织和志愿者组织,做到政府与社会协作应急。

  除了综合性的城市群应急管理办公室,城市群中除中心城市的其他城市要分别建立区域整合中心——应急管理中心。同样,应急管理中的主体也包括各城市市政府、相关领域的专家、非营利组织和社会大众。建立应急管理中心的主要目的是提高各城市的公共安全危机预见和救援能力。应急管理中心的主要职责包括:为整个城市群应急管理协作提供主要的应急管理工作数据支持;对城市群应急管理协作的主要成果进行监管;在公共安全危机应对中,根据所在市的实践经验和日常的知识储备为应急管理办公室提供具体的建议;另外,各地的应急管理中心还是应急管理决策的执行层。

  在各市应急管理中心的统筹下,各市可以根据当地实际情况和城市群合作需要建立专题工作小组,开展具体的应急管理事务的专项合作。

  2. 组织功能的“衔接完善”。

  (1)预防准备功能。一是要构建城市群的应急联动体系,在该体系中:一方面,要明晰城市群应急管理主体的责任和加强应急队伍建设;另一方面,要建立起充足的应对突发公共事件的应急保障。二是要建立公共安全预防和坚持机制。通过这个机制,一方面,要及时搜集和发现安全隐患及致灾因子的信息,对搜集到的信息进行分析和研判,并对公共安全事件的爆发可能性做出准确的判断;另一方面,要及时向公众发布有关突发事件的信息,通过信息预警引起社会的警惕。

   (2)应急处置功能。一是要发挥城市群应急管理办公室的主导作用,实行统一指挥。二是要建立区域信息共享机制,实现城市群内的自然状况特征、致灾因子状况、应急准备状况等信息的共享。三是要资源共享,相互协调。

  (3)善后恢复功能。公共安全危机发生后,一是要逐步恢复生活与生产秩序,由事发地的应急管理中心负责,城市群应急管理办公室根据调查报告和恢复重建计划,提出解决建议或意见,必要时,城市群之间可以互助,给予必要的支持,同时发挥社会各界的力量,积极开展生活自救,走出困境。二是要建立和运行相关心理干预机构,公共安全危机除了造成生产、生活的有形损坏外,还会对人们的心理产生重要影响。三是要完善日常应急管理工作的“告知”制度和绩效考核制度,建立常态和非常态工作绩效考核档案,深化年度应急管理工作绩效考核评价指标体系,进一步落实责任制。

  (二)构建以整合治理为核心的多元协作机制

  新区域主义强调治理而非管理,强调协作而非协调,因此,在新区域主义理论下应急管理要强调治理,注重过程。

  1. 城市与城市之间可以通过区域间关于公共安全危机应急管理互助协议机制,实现区域功能和区域一体化。

  2. 要建立多方参与的协调合作机制。新区域主义提倡多边谈判制度和协商治理理念,倡导城市群的整体、合作观念。因此,在总体国家安全观的背景下,应急管理机制的构建要努力超越行政区范畴束缚,培植强烈的区域集体认同和组织认同感。

  3. 要构建多样性的协作制度安排。其内容包括应急管理决策机制、执行机制、监督保障机制等。各市在合作治理的过程中也需要考量自身的行政生态差异,探索适宜自己区域的公共安全应急管理制度安排。

  4. 各市的应急管理中心要建立联络制度和信息交流制度,定期举行会议。类似会议可每年举行一次,其目的是研究协商城市群的应急管理合作事项,必要时还可以召开临时会议,就突发公共事件进行磋商。会议原则上轮流主办,在主办方所在城市召开。

  (三)建立政府主导、公民社会广泛参与的多元合作网络

  新区域主义的重要特征是注重公民社会的参与。在这种理念之下,应急管理体系需要把整个社会层面纳入进来,形成以政府为主导、专家为咨询、社会广泛参与、完善的区域应急管理体系。

  1. 政府为主导。在实践上,政府在一些突发事件的处理中有显著优势,如具有强制力、调动资源的能力强等。

  2. 专家为咨询。在应急管理机制的构建中要注意吸收相关公共安全领域的专家,充分发挥其作用;邀请专家定期开展培训,建立专业的突发公共事件应急队伍;在处理社会公共危机,特别是一些需要专门技术、科技含量比较高的危机时(如危险化学制品事故等),要咨询相关专家的意见和建议。

  3. 社会广泛参与。作为在各种突发事件中被直接威胁的对象,社公公众在第一现场的表现往往影响整个突发事件的解决。所以,在应急管理机制的构建中,一定要重视社会公众的参与,特别是在应急救援队伍的组建上。

 

  四、结语

  在新时代,我国进入了新的历史发展阶段,城市公共安全也面临着新的挑战。笔者在对城市公共安全态势的分析基础上,借鉴新区域主义理论,寻求应急管理的“竞争”和“合作”机制,从组织体系、协作机制和合作框架等几个角度完善应急管理机制,以图增强区域联动、增强跨区域应急管理能力和社会动员能力,从而有效维护国家安全。(陈秋菊)

                                                       (摘自《公安教育》2018第3期)