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国外生态城市发展政策研究 ——以墨尔本为例

  • 发布时间:2019-01-03
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  • 作者:暂无
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  一、前言

  墨尔本是澳大利亚的第二大城市和工业中心,也是全球著名的文化名城、体育之都。墨尔本市区(The City of Melbourne)由CBD及16个近郊城区(Inner city suburbs),总人口达12.4万人;墨尔本大都市区总面积达8806平方公里,由32个地区组成,总人口414万人,维多利亚州70%的人口都集中在该区域。

  近年来,墨尔本生态城市建设,尤其是水资源管理、能源利用、弹性城市、气候变化等领域都走在了世界前列。曾荣获联合国人居奖,并连续多年被联合国人居署评为“全球最适合人类居住的城市”。自2010年到2016年,墨尔本已连续六年蝉联经济学人智库的“全球宜居指数评比” (Economist Intelligence  Unit’s Global Liveability Index)。 

 

  二、墨尔本生态城市发展政策解析

  1、政策概述

  城市规划体系方面,澳大利亚主要分为三个层级:国家政策、州规划和地方规划。国家层面上,根据澳大利亚联邦宪法, 澳大利亚联邦政府主要负责外交、国际、外贸和移民事务, 州政府与州以下的地方政府负责地方性事务。目前,国家层面一般不直接干涉各州和地方规划,主要通过房屋、利率、基础设施融资和环境影响决策(Environmental Impacts Decisions)等相关国家政策,对州和地方规划产生影响。

  州级层面上,州政府主要负责规划立法、大都市区的规划编制。维多利亚州核心的规划法律法规包括《规划与环境法1987》《地方政府法1989》《规划复议委员会法1980》《维多利亚州规划条例(The Victoria Planning Provisions -VPP)》等。墨尔本大都市区作为首府,占据着重要的经济政治地位,因此,州政府对首府施以较直接的管理和支持。此外,根据规划法律法规,州政府还需负责区划规划文件《规划方案(Planning  Scheme)》大部分内容的编制与修改。

  地方层面上,维多利亚州各地方政府从州级立法中获取城市和区域规划的权力。澳大利亚各州地方政府及大都市区的规划主要为区划的模式,具有技术性、实施性的特征。所有地方政府都必须按照统一格式编制类似于我国控规的《规划方案》。《规划方案》由十个部分组成:使用指南、州立规划政策框架、地方规划政策框架、区划(zone)和区划控制图层(overlay)条例、特别条例、一般条例、定义、整合文件和修正内容。其中,仅地方规划政策框架完全属于地方性内容,区划、控制图层部分可容纳地方性内容,使用指南、州立规划政策框架、特殊条例、一般条例和定义是固定的州级规划内容。

  20世纪后期,州政府、规划主管部开始注重制定规划政策,为具体的规划和建设开发提供宏观性指导。墨尔本市及墨尔本大都市区的规划体系政策发展汇总如表1。

  2 、重点政策解析《墨尔本规划- 大都市区规划战略2050(Plan Melbourne—Metropolitan planning strategy2050)》

  在墨尔本市及墨尔本大都市区的规划体系及重大规划政策梳理基础之上,重点选取了《墨尔本规划-大都市区规划战略2050(Plan Melbourne—Metropolitan planning strategy 2050)》从发展历程、基本内容、实施效果三方面入手进行深入分析。

  (1)发展历程

  1890-1920年代:战略规划起步期,提出城市公园体系。

  墨尔本于1850年立市后,内城核心区就业和居住人口快速增长,基础设施修建成为该时期主要规划任务。随着基础设施向城外延伸,人口也随之向外迁移,墨尔本逐渐呈现出郊区化的发展模式,由内城核心区不断扩展到大都市区范围。该时期,由于城市管理不足、规划政策缺失,墨尔本在应对城市发展问题上表现得十分被动,加剧了城市扩张和内城发展混论的问题。

  直到1922年大都会城镇规划委员会成立后,墨尔本才开始制定跨地方行政区战略规划。1929年,大都会城镇规划委员会编制的《总体发展规划》公布于世,这是墨尔本历史上第一部战略规划,针对墨尔本当时土地滥用、所有权价值保护、道路拥堵、土地混合以及公共空间等城市发展问题,提出了一系列建设性的发展策略。

  1950-1960年代:战略规划建立期,城市集约化发展。

  20世纪50年代,澳大利亚处于战后重建时期,战略规划旨在应对战后经济和人口持续增长所出现的郊区城市化现象。1954年,墨尔本大都会工程局(MMBW)制定了《墨尔本大都市区规划方案》,强调交通廊道的重要性,识别了边缘区的非城市地带,鼓励地区中心的发展,指出应更高密度开发内城区。然而伴随人口的急剧增长,规划不仅没有充分发挥出其引导城市合理开发的作用,甚至在一定程度上加剧了郊区化发展,对郊区自然环境造成破坏。

  1970-1980年代:战略规划梳理期,自然资源保护纳入立法。

  20世纪70年代年代,澳大利亚处于经济萧条期,战略规划旨在强化内城和CBD的凝聚力,实现城市巩固(Urban Consolidation)。1971年,MMBW公布了《墨尔本都市区的规划政策》,明确提出以增长廊道(Corridors)和绿楔(Green Wedges)为原则制定长期的保持和发展政策,并且只允许城市外围的少量地区可以向外扩张。区域绿化、生态保护等概念在规划中占据了重要地位。1980年,MMBW制定《大都市战略实施》,强化54年版战略规划的城市中心政策,鼓励建成区发展,在可达性强的地点,集中进行住宅、交通、就业和公共设施的合理开发。1987年,MMBW制定《塑造墨尔本的未来》,巩固了80年版战略规划的战略主旨。1988年,维多利亚州制定通过了《规划与环境条例1987》,确立了规划的目的,“促进全州的发展、自然资源的保护、生活水平的提高、造福于全维多利亚人的资源可持续利用。”

  这十年间,联邦政府和州立政府对城市规划的目的和意义进行了大量讨论与实践,墨尔本的战略规划体系逐步完善,主要特点包括:实现经济、社会和环境目标的协调和统一;进一步梳理战略规划目标、规划立法、规划行政等内容;全面控制郊区城市化地区开发,强化墨尔本城市中心地位。

  20世纪末至今:战略规划反思期,生态城市建设正式纳入战略规划目标。

  20世纪90年代开始,墨尔本的规划权力逐渐下放地方,战略规划正式进入了反思时期。随着墨尔本对“紧凑城市”发展模式的认可度日益增强,可持续发展、绿色低碳、环境保护等相关政策内容逐渐形成体系。

  2002年,维多利亚政府公布的《墨尔本2030—可持续发展规划》。它延续了廊道开发和绿楔的发展理念,对远郊地区进行管理,巩固中心城地区,针对城市的人口增长、经济增长、城市增长、边界管理、绿楔管理、运输交通需求、环境需求、社会需求提供了一个近30年的发展计划,但制定的大都市区目标在地方层面也引起了极大的冲突和分歧,难以顺利实施。

  2014年5月,由纳普辛政府制定为期40年的《墨尔本规划-大都市区规划战略2050》正式对外发布,取代前工党政府的《墨尔本2030年-可持续发展规划》。该《规划》的规划编制过程及内容更具备“灵活性、持续性和可适应性”,以更好地应对未来的种种不确定性。

 

  (2)政策内容

  《墨尔本规划-大都市区规划战略2050》确立了墨尔本大都市区的远景目标、预期成果和目标、行动方向和具体倡议。规划将长达四十年的规划建设划分为三个阶段:短期规划(2012-2016)、中期规划(2017-2025)、长期规划(2025-2050)。《规划》由维多利亚州规划局(Victorian Planning Authority-VPA)来负责牵头具体执行与实施,与政府部门、机构、地方政府、土地所有人、开发商相互协作,共同推进并落实重点发展区域的具体规划建设工作。具体政策内容如表2。

 

  (3)实施效果

  《墨尔本规划-大都市区规划战略2050》作为当前最新的大都市区战略规划,从架构上看可视为一部规划政策制定指南:以可持续发展理念为核心,提出大都市区战略目标、政策制定方向、政策倡议内容、倡议实施主体。

  该《规划》的实施的主要成效:第一,实质为一部规划政策制定指南,试图全面激活现有规划政策,制定新政策,强调政策有效性、配套性和实施性;第二,规划指定具体实施部门负责规划政策的起草、修订和实施;第三,生态理念根植于整部战略规划,宏观上表现为城市增长边界控制与资源管理,具体则表现在“环境与水资源”这一战略内容;第四,重点开发优先发展区、城市增长区及重点开发保护区;第五,积极响应国际社会呼吁,向可持续城市转型。

 

  三、对我国生态城市政策发展的启示

  墨尔本随着城镇化的日益推进向可持续发展方向逐步演进,属于典型的“逐步演进式生态城市”。墨尔本在这一进程中,通过一系列的社会、经济、文化、自然、环境发展战略引导城市的可持续发展,保障其宜居城市的竞争力、气候变化下的适应性。

  与国外相比,我国生态城市建设起步略晚,一些生态城市存在发展定位和目标偏高、忽视建成区的生态改造等问题。虽然存在国情差异,通过对墨尔本生态城市政策梳理,在以下两个方面可以借鉴与启发我国未来生态城市建设。

  1、紧凑型城市空间格局

  墨尔本拥有得天独厚的自然环境优势,发展紧凑城市是确保墨尔本城市环境怡人宜居的关键性举措。这一发展理念包括两个层面:第一,控制边界扩张,保护城市“绿楔”和城郊的农业、生物多样性、开放空间、旅游及景观资源等;第二,紧凑发展中心城市,通过空间优化,随着人口急剧增长,城市应更加注重资源高效利用与管理方式上的提升与创新。通过优化城市空间布局和结构有利于减少温室气体排放。紧凑型的空间格局中,骑行与步行往往更加容易实现,而交通基础设施经济效益也更高。

  2、协商型城市规划体系

  墨尔本力求自上而下与自下而上双向力量之间的平衡与磨合,政府与各方互动互求,共同协商谋划未来城市发展。主要通过州级政府的相关立法以及法定规划文件对墨尔本市地方规划行政和运作体系进行规范与控制。

  3、宣传与激励机制

  墨尔本通过相关的示范项目推动生态城市的建设与实践的发展,提高新理念的民众接受度,同时对从业者进行相关课程教育等。在激励政策方面,通过基金会的资金与物质补偿的激励手段鼓励市民使用节水节能等设备,对于参与合作的私营民营企业采用其他资源补偿的方式。

 

  四、结语

  墨尔本生态城市规划管理体系结构严谨、权责清晰,在明确城市发展定位的基础之上,整合多方利益,有效的保证了规划的民主性、科学性,对我国生态城市政策的发展有一定的借鉴意义。(安怡然 丁晓婷 戴国雯)

                                                             (摘自《建设科技》2018年第6期)